最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見(jiàn)

法發(fā)[2016]14號

2016年6月28日

 

　　　　深入推進(jìn)多元化糾紛解決機制改革，是人民法院深化司法改革、實(shí)現司法為民公正司法的重要舉措，是實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是促進(jìn)社會(huì )公平正義、維護社會(huì )和諧穩定的必然要求。為貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》以及中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見(jiàn)》，現就人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機制改革、完善訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制提出如下意見(jiàn)。

　　　　一、指導思想、主要目標和基本原則

　　　　1.指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，深入貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，緊緊圍繞協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局和五大發(fā)展理念，主動(dòng)適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，以體制機制創(chuàng )新為動(dòng)力，有效化解各類(lèi)糾紛，不斷滿(mǎn)足人民群眾多元司法需求，實(shí)現人民安居樂(lè )業(yè)、社會(huì )安定有序。

　　　　2.主要目標。根據“國家制定發(fā)展戰略、司法發(fā)揮引領(lǐng)作用、推動(dòng)國家立法進(jìn)程”的工作思路，建設功能完備、形式多樣、運行規范的訴調對接平臺，暢通糾紛解決渠道，引導當事人選擇適當的糾紛解決方式；合理配置糾紛解決的社會(huì )資源，完善和解、調解、仲裁、公證、行政裁決、行政復議與訴訟有機銜接、相互協(xié)調的多元化糾紛解決機制；充分發(fā)揮司法在多元化糾紛解決機制建設中的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用，為促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展、全面建成小康社會(huì )提供有力的司法保障。

　　　　3.基本原則。

　　　　--堅持黨政主導、綜治協(xié)調、多元共治，構建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局。

　　　　--堅持司法引導、訴調對接、社會(huì )協(xié)同，形成社會(huì )多層次多領(lǐng)域齊抓共管的解紛合力。

　　　　--堅持優(yōu)化資源、完善制度、法治保障，提升社會(huì )組織解決糾紛的法律效果。

　　　　--堅持以人為本、自愿合法、便民利民，建立高效便捷的訴訟服務(wù)和糾紛解決機制。

　　　　--堅持立足國情、合理借鑒、改革創(chuàng )新，完善具有中國特色的多元化糾紛解決體系。

　　　　二、加強平臺建設

　　　　4.完善平臺設置。各級人民法院要將訴調對接平臺建設與訴訟服務(wù)中心建設結合起來(lái)，建立集訴訟服務(wù)、立案登記、訴調對接、涉訴信訪(fǎng)等多項功能為一體的綜合服務(wù)平臺。人民法院應當配備專(zhuān)門(mén)人員從事訴調對接工作，建立訴調對接長(cháng)效工作機制，根據轄區受理案件的類(lèi)型，引入相關(guān)調解、仲裁、公證等機構或者組織在訴訟服務(wù)中心等部門(mén)設立調解工作室、服務(wù)窗口，也可以在糾紛多發(fā)領(lǐng)域以及基層鄉鎮（街道）、村（社區）等派駐人員指導訴調對接工作。

　　　　5.明確平臺職責。人民法院訴調對接平臺負責以下工作：對訴至法院的糾紛進(jìn)行適當分流，對適宜調解的糾紛引導當事人選擇非訴訟方式解決；開(kāi)展委派調解、委托調解；辦理司法確認案件；負責特邀調解組織、特邀調解員名冊管理；加強對調解工作的指導，推動(dòng)訴訟與非訴訟糾紛解決方式在程序安排、效力確認、法律指導等方面的有機銜接，健全人民調解、行政調解、商事調解、行業(yè)調解、司法調解等的聯(lián)動(dòng)工作體系。

　　　　6.完善與綜治組織的對接。人民法院可以依托社會(huì )治安綜合治理平臺，建立矛盾糾紛排查化解對接機制；對群體性糾紛、重大案件及時(shí)進(jìn)行通報反饋和應急處理，建立定期或不定期的聯(lián)席會(huì )議制度，形成信息互通、優(yōu)勢互補、協(xié)作配合的糾紛解決互動(dòng)機制。

　　　　7.加強與行政機關(guān)的對接。人民法院要加強與行政機關(guān)的溝通協(xié)調，促進(jìn)訴訟與行政調解、行政復議、行政裁決等機制的對接。支持行政機關(guān)根據當事人申請或者依職權進(jìn)行調解、裁決，或者依法作出其他處理。在治安管理、社會(huì )保障、交通事故賠償、醫療衛生、消費者權益保護、物業(yè)管理、環(huán)境污染、知識產(chǎn)權、證券期貨等重點(diǎn)領(lǐng)域，支持行政機關(guān)或者行政調解組織依法開(kāi)展行政和解、行政調解工作。

　　　　8.加強與人民調解組織的對接。不斷完善對人民調解工作的指導，推進(jìn)人民調解組織的制度化、規范化建設，進(jìn)一步擴大人民調解組織協(xié)助人民法院解決糾紛的范圍和規模。支持在糾紛易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域創(chuàng )新發(fā)展行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性人民調解組織，建立健全覆蓋城鄉的調解組織網(wǎng)絡(luò )，發(fā)揮人民調解組織及時(shí)就地解決民間糾紛、化解基層矛盾、維護基層穩定的基礎性作用。

　　　　9.加強與商事調解組織、行業(yè)調解組織的對接。積極推動(dòng)具備條件的商會(huì )、行業(yè)協(xié)會(huì )、調解協(xié)會(huì )、民辦非企業(yè)單位、商事仲裁機構等設立商事調解組織、行業(yè)調解組織，在投資、金融、證券期貨、保險、房地產(chǎn)、工程承包、技術(shù)轉讓、環(huán)境保護、電子商務(wù)、知識產(chǎn)權、國際貿易等領(lǐng)域提供商事調解服務(wù)或者行業(yè)調解服務(wù)。完善調解規則和對接程序，發(fā)揮商事調解組織、行業(yè)調解組織專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化優(yōu)勢。

　　　　10.加強與仲裁機構的對接。積極支持仲裁制度改革，加強與商事仲裁機構、勞動(dòng)人事?tīng)幾h仲裁機構、農村土地承包仲裁機構等的溝通聯(lián)系。尊重商事仲裁規律和仲裁規則，及時(shí)辦理仲裁機構的保全申請，依照法律規定處理撤銷(xiāo)和不予執行仲裁裁決案件，規范涉外和外國商事仲裁裁決司法審查程序。支持完善勞動(dòng)人事?tīng)幾h仲裁辦案制度，加強勞動(dòng)人事?tīng)幾h仲裁與訴訟的有效銜接，探索建立裁審標準統一的新規則、新制度。加強對農村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調解仲裁的支持和保障，實(shí)現涉農糾紛仲裁與訴訟的合理銜接，及時(shí)審查和執行農村土地承包仲裁機構作出的裁決書(shū)或者調解書(shū)。

　　　　11.加強與公證機構的對接。支持公證機構對法律行為、事實(shí)和文書(shū)依法進(jìn)行核實(shí)和證明，支持公證機構對當事人達成的債權債務(wù)合同以及具有給付內容的和解協(xié)議、調解協(xié)議辦理債權文書(shū)公證，支持公證機構在送達、取證、保全、執行等環(huán)節提供公證法律服務(wù)，在家事、商事等領(lǐng)域開(kāi)展公證活動(dòng)或者調解服務(wù)。依法執行公證債權文書(shū)。

　　　　12.支持工會(huì )、婦聯(lián)、共青團、法學(xué)會(huì )等組織參與糾紛解決。支持工會(huì )、婦聯(lián)、共青團參與解決勞動(dòng)爭議、婚姻家庭以及婦女兒童權益等糾紛。支持法學(xué)會(huì )動(dòng)員組織廣大法學(xué)工作者、法律工作者參與矛盾糾紛化解，開(kāi)展法律咨詢(xún)服務(wù)和調解工作。支持其他社團組織參與解決與其職能相關(guān)的糾紛。

　　　　13.發(fā)揮其他社會(huì )力量的作用。充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者、律師、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、基層組織負責人、社區工作者、網(wǎng)格管理員、“五老人員”（老黨員、老干部、老教師、老知識分子、老政法干警）等參與糾紛解決的作用。支持心理咨詢(xún)師、婚姻家庭指導師、注冊會(huì )計師、大學(xué)生志愿者等為群眾提供心理疏導、評估、鑒定、調解等服務(wù)。支持完善公益慈善類(lèi)、城鄉社區服務(wù)類(lèi)社會(huì )組織建設，鼓勵其參與糾紛解決。

　　　　14.加強“一站式”糾紛解決平臺建設。在道路交通、勞動(dòng)爭議、醫療衛生、物業(yè)管理、消費者權益保護、土地承包、環(huán)境保護以及其他糾紛多發(fā)領(lǐng)域，人民法院可以與行政機關(guān)、人民調解組織、行業(yè)調解組織等進(jìn)行資源整合，推進(jìn)建立“一站式”糾紛解決服務(wù)平臺，切實(shí)減輕群眾負擔。

　　　　15.創(chuàng )新在線(xiàn)糾紛解決方式。根據“互聯(lián)網(wǎng)+”戰略要求，推廣現代信息技術(shù)在多元化糾紛解決機制中的運用。推動(dòng)建立在線(xiàn)調解、在線(xiàn)立案、在線(xiàn)司法確認、在線(xiàn)審判、電子督促程序、電子送達等為一體的信息平臺，實(shí)現糾紛解決的案件預判、信息共享、資源整合、數據分析等功能，促進(jìn)多元化糾紛解決機制的信息化發(fā)展。

　　　　16.推動(dòng)多元化糾紛解決機制的國際化發(fā)展。充分尊重中外當事人法律文化的多元性，支持其自愿選擇調解、仲裁等非訴訟方式解決糾紛。進(jìn)一步加強我國與其他國家和地區司法機構、仲裁機構、調解組織的交流和合作，提升我國糾紛解決機制的國際競爭力和公信力。發(fā)揮各種糾紛解決方式的優(yōu)勢，不斷滿(mǎn)足中外當事人糾紛解決的多元需求,為國家“一帶一路”等重大戰略的實(shí)施提供司法服務(wù)與保障。

　　　　三、健全制度建設

　　　　17.健全特邀調解制度。人民法院可以吸納人民調解、行政調解、商事調解、行業(yè)調解或者其他具有調解職能的組織作為特邀調解組織，吸納人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、專(zhuān)家學(xué)者、律師、仲裁員、退休法律工作者等具備條件的個(gè)人擔任特邀調解員。明確特邀調解組織或者特邀調解員的職責范圍，制定特邀調解規定，完善特邀調解程序，健全名冊管理制度，加強特邀調解隊伍建設。

　　　　18.建立法院專(zhuān)職調解員制度。人民法院可以在訴訟服務(wù)中心等部門(mén)配備專(zhuān)職調解員，由擅長(cháng)調解的法官或者司法輔助人員擔任，從事調解指導工作和登記立案后的委托調解工作。法官主持達成調解協(xié)議的，依法出具調解書(shū)；司法輔助人員主持達成調解協(xié)議的，應當經(jīng)法官審查后依法出具調解書(shū)。

　　　　19.推動(dòng)律師調解制度建設。人民法院加強與司法行政部門(mén)、律師協(xié)會(huì )、律師事務(wù)所以及法律援助中心的溝通聯(lián)系，吸納律師加入人民法院特邀調解員名冊，探索建立律師調解工作室，鼓勵律師參與糾紛解決。支持律師加入各類(lèi)調解組織擔任調解員，或者在律師事務(wù)所設置律師調解員，充分發(fā)揮律師專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化優(yōu)勢。建立律師擔任調解員的回避制度，擔任調解員的律師不得擔任同一案件的代理人。推動(dòng)建立律師接受委托代理時(shí)告知當事人選擇非訴訟方式解決糾紛的機制。

　　　　20.完善刑事訴訟中的和解、調解制度。對于符合刑事訴訟法規定可以和解或者調解的公訴案件、自訴案件、刑事附帶民事案件，人民法院應當與公安機關(guān)、檢察機關(guān)建立刑事和解、刑事訴訟中的調解對接工作機制，可以邀請基層組織、特邀調解組織、特邀調解員，以及當事人所在單位或者同事、親友等參與調解，促成雙方當事人達成和解或者調解協(xié)議。

　　　　21.促進(jìn)完善行政調解、行政和解、行政裁決等制度。支持行政機關(guān)對行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律法規規定的自由裁量權的案件開(kāi)展行政調解工作，支持行政機關(guān)通過(guò)提供事實(shí)調查結果、專(zhuān)業(yè)鑒定或者法律意見(jiàn)，引導促使當事人協(xié)商和解，支持行政機關(guān)依法裁決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛。

　　　　22.探索民商事糾紛中立評估機制。有條件的人民法院在醫療衛生、不動(dòng)產(chǎn)、建筑工程、知識產(chǎn)權、環(huán)境保護等領(lǐng)域探索建立中立評估機制，聘請相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)家擔任中立評估員。對當事人提起的民商事糾紛，人民法院可以建議當事人選擇中立評估員，協(xié)助出具評估報告，對判決結果進(jìn)行預測，供當事人參考。當事人可以根據評估意見(jiàn)自行和解，或者由特邀調解員進(jìn)行調解。

　　　　23.探索無(wú)爭議事實(shí)記載機制。調解程序終結時(shí)，當事人未達成調解協(xié)議的，調解員在征得各方當事人同意后，可以用書(shū)面形式記載調解過(guò)程中雙方?jīng)]有爭議的事實(shí)，并由當事人簽字確認。在訴訟程序中，除涉及國家利益、社會(huì )公共利益和他人合法權益的外，當事人無(wú)需對調解過(guò)程中已確認的無(wú)爭議事實(shí)舉證。

　　　　24.探索無(wú)異議調解方案認可機制。經(jīng)調解未能達成調解協(xié)議，但是對爭議事實(shí)沒(méi)有重大分歧的，調解員在征得各方當事人同意后，可以提出調解方案并書(shū)面送達雙方當事人。當事人在七日內未提出書(shū)面異議的，調解方案即視為雙方自愿達成的調解協(xié)議；提出書(shū)面異議的，視為調解不成立。當事人申請司法確認調解協(xié)議的，應當依照有關(guān)規定予以確認。

　　　　四、完善程序安排

　　　　25.建立糾紛解決告知程序。人民法院應當在登記立案前對訴訟風(fēng)險進(jìn)行評估，告知并引導當事人選擇適當的非訴訟方式解決糾紛，為當事人提供糾紛解決方法、心理咨詢(xún)、訴訟常識等方面的釋明和輔導。

　　　　26.鼓勵當事人先行協(xié)商和解。鼓勵當事人就糾紛解決先行協(xié)商，達成和解協(xié)議。當事人雙方均有律師代理的，鼓勵律師引導當事人先行和解。特邀調解員、相關(guān)專(zhuān)家或者其他人員根據當事人的申請或委托參與協(xié)商，可以為糾紛解決提供輔助性的協(xié)調和幫助。

　　　　27.探索建立調解前置程序。探索適用調解前置程序的糾紛范圍和案件類(lèi)型。有條件的基層人民法院對家事糾紛、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)、消費者權益保護、交通事故、醫療糾紛、物業(yè)管理等適宜調解的糾紛，在征求當事人意愿的基礎上，引導當事人在登記立案前由特邀調解組織或者特邀調解員先行調解。

　　　　28.健全委派、委托調解程序。對當事人起訴到人民法院的適宜調解的案件，登記立案前，人民法院可以委派特邀調解組織、特邀調解員進(jìn)行調解。委派調解達成協(xié)議的，當事人可以依法申請司法確認。當事人明確拒絕調解的，人民法院應當依法登記立案。登記立案后或者在審理過(guò)程中，人民法院認為適宜調解的案件，經(jīng)當事人同意，可以委托給特邀調解組織、特邀調解員或者由人民法院專(zhuān)職調解員進(jìn)行調解。委托調解達成協(xié)議的，經(jīng)法官審查后依法出具調解書(shū)。

　　　　29.完善繁簡(jiǎn)分流機制。對調解不成的民商事案件實(shí)行繁簡(jiǎn)分流，通過(guò)簡(jiǎn)易程序、小額訴訟程序、督促程序以及速裁機制分流案件，實(shí)現簡(jiǎn)案快審、繁案精審。完善認罪認罰從寬制度，進(jìn)一步探索刑事案件速裁程序改革，簡(jiǎn)化工作流程，構建普通程序、簡(jiǎn)易程序、速裁程序等相配套的多層次訴訟制度體系。按照行政訴訟法規定，完善行政案件繁簡(jiǎn)分流機制。

　　　　30.推動(dòng)調解與裁判適當分離。建立案件調解與裁判在人員和程序方面適當分離的機制。立案階段從事調解的法官原則上不參與同一案件的裁判工作。在案件審理過(guò)程中，雙方當事人仍有調解意愿的，從事裁判的法官可以進(jìn)行調解。

　　　　31.完善司法確認程序。經(jīng)行政機關(guān)、人民調解組織、商事調解組織、行業(yè)調解組織或者其他具有調解職能的組織調解達成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，當事人可以向調解組織所在地基層人民法院或者人民法庭依法申請確認其效力。登記立案前委派給特邀調解組織或者特邀調解員調解達成的協(xié)議，當事人申請司法確認的，由調解組織所在地或者委派調解的基層人民法院管轄。

　　　　32.加強調解與督促程序的銜接。以金錢(qián)或者有價(jià)證券給付為內容的和解協(xié)議、調解協(xié)議，債權人依據民事訴訟法及其司法解釋的規定，向有管轄權的基層人民法院申請支付令的，人民法院應當依法發(fā)出支付令。債務(wù)人未在法定期限內提出書(shū)面異議且逾期不履行支付令的，人民法院可以強制執行。

　　　　五、加強工作保障

　　　　33.加強組織領(lǐng)導。各級人民法院要進(jìn)一步加強對訴調對接工作的組織領(lǐng)導，建立整體協(xié)調、分工明確、各負其責的工作機制。要主動(dòng)爭取黨委、人大、政府的支持，推動(dòng)出臺多元化糾紛解決機制建設的地方配套文件，促進(jìn)構建科學(xué)、系統的多元化糾紛解決體系。

　　　　34.加強指導監督。上級人民法院要切實(shí)加強對下級人民法院的指導監督，及時(shí)總結多元化糾紛解決機制改革可復制可推廣的經(jīng)驗。高級人民法院要明確專(zhuān)門(mén)機構，制定落實(shí)方案，掌握工作情況，積極開(kāi)展本轄區多元化糾紛解決機制改革示范法院的評選工作。中級人民法院要加強對轄區基層人民法院的指導監督，促進(jìn)多元化糾紛解決機制改革不斷取得實(shí)效。

　　　　35.完善管理機制。建立訴調對接案件管理制度，將委派調解、委托調解、專(zhuān)職調解和司法確認等內容納入案件管理系統和司法統計系統。完善特邀調解組織、特邀調解員、法院專(zhuān)職調解員的管理制度，建立獎懲機制。

　　　　36.加強調解人員培訓。完善特邀調解員、專(zhuān)職調解員的培訓機制，配合有關(guān)部門(mén)推動(dòng)建立專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化調解員資質(zhì)認證制度，加強職業(yè)道德建設，共同完善調解員職業(yè)水平評價(jià)體系。

　　　　37.加強經(jīng)費保障。各級人民法院要主動(dòng)爭取黨委和政府的支持，將糾紛解決經(jīng)費納入財政專(zhuān)項預算，積極探索以購買(mǎi)服務(wù)等方式將糾紛解決委托給社會(huì )力量承擔。支持商事調解組織、行業(yè)調解組織、律師事務(wù)所等按照市場(chǎng)化運作，根據當事人的需求提供糾紛解決服務(wù)并適當收取費用。

　　　　38.發(fā)揮訴訟費用杠桿作用。當事人自行和解而申請撤訴的，免交案件受理費。當事人接受法院委托調解的，人民法院可以適當減免訴訟費用。一方當事人無(wú)正當理由不參與調解或者不履行調解協(xié)議、故意拖延訴訟的，人民法院可以酌情增加其訴訟費用的負擔部分。

　　　　39.加強宣傳工作和理論研究。各級人民法院要大力宣傳多元化糾紛解決機制的優(yōu)勢，鼓勵和引導當事人優(yōu)先選擇成本較低、對抗性較弱、利于修復關(guān)系的非訴訟方式解決糾紛。樹(shù)立“國家主導、司法推動(dòng)、社會(huì )參與、多元并舉、法治保障”現代糾紛解決理念，營(yíng)造誠信友善、理性平和、文明和諧、創(chuàng )新發(fā)展的社會(huì )氛圍。加強與政法院校、科研機構等單位的交流與合作，積極推動(dòng)研究成果的轉化，充分發(fā)揮多元化糾紛解決理論對司法實(shí)踐的指導作用。借鑒域外經(jīng)驗，深入研究人民法院在多元化糾紛解決機制中的職能作用。

　　　　40.推動(dòng)立法進(jìn)程。人民法院及時(shí)總結各地多元化糾紛解決機制改革的成功經(jīng)驗，積極支持本轄區因地制宜出臺相關(guān)地方性法規、地方政府規章，從而推動(dòng)國家層面相關(guān)法律的立法進(jìn)程，將改革實(shí)踐成果制度化、法律化，促進(jìn)多元化糾紛解決機制改革在法治軌道上健康發(fā)展。